La Secretaría de Descentralización, órgano de línea de la Presidencia del Consejo de Ministros, ha elaborado el “Proyecto de Ley de la Mancomunidad Regional, el que pretende modificar normas sobre Juntas de Coordinación Interregional”, señala la referida Secretaría que, el objetivo es desarrollar una propuesta normativa que de cobertura a las expectativas de los gobiernos regionales para fomentar el desarrollo, como un mecanismo de coordinación de carácter temporal con la finalidad de hacer tangibles las ventajas de la gestión conjunta, para la ejecución de proyectos y el ejercicio de funciones, en el marco del proceso de regionalización. Previo a su análisis, es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:
1. Aspectos Constitucionales
Mediante Ley Nº 27680 publicada el 07/03/2002, se modifica el Capítulo XIV de la Constitución Política vigente para posibilitar el actual Proceso de Descentralización que debe conducirnos a la Regionalización[1] del territorio peruano; es así que se establece que:
En cuanto a la Descentralización[2]
Ø Se le redefine[3] como una forma de organización democrática y como una política permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo fundamental es el desarrollo integral del país. // El proceso de descentralización es por etapas, en forma progresiva y ordenada con criterios de asignar competencias y transferir recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Locales. // Los Poderes del Estado, los organismos autónomos[4] y el Presupuesto de la República, se descentralizan de acuerdo a Ley. (Artículo 188º).
En cuanto al territorio de la República[5]
Ø Está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, (…). El ámbito del nivel regional son las regiones y departamentos. El ámbito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados. (Artículo 189º).
En cuanto a las Regiones[6]
Ø Las regiones[7] se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.[8] // El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. // Mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional. // La ley determina las competencias y facultades adicionales, así como incentivos especiales, de las regiones así integradas. // Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos. (Artículo 190º).[9]
En cuanto a los gobiernos regionales[10]
Ø Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. // Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. (Artículo 191º)[11]
Ø Promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. // Son competentes para:
1. Aprobar su organización interna y su presupuesto.
2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil.
3. Administrar sus bienes y rentas.
4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad.
5. Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes.
6. Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
7. Promover y regular actividades y/o servicios de materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a Ley.
8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional.
9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a Ley. (Artículo 192º)[12]
2.- Las Juntas de Coordinación Interregional
La Segunda Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, estableció inicialmente que el proceso de descentralización se ejecutaba en forma progresiva y ordenada, por etapas. Una etapa preparatoria de Junio a Diciembre del 2002 a fin de que el Congreso de la República debata y apruebe leyes como la Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial y la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones. Asimismo, estableció una primera etapa de Instalación y Organización de los Gobiernos Regionales y Locales, una segunda etapa de Consolidación del Proceso de Regionalización,[13] una tercera etapa de Transferencia y Recepción de Competencias Sectoriales y una cuarta etapa de Transferencia y Recepción de Competencias Sectoriales en Educación y Salud.[14]
El artículo 91º de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (publicada el 18/11/2002) señala que a iniciativa de los Gobiernos Regionales o del Consejo Nacional de Descentralización CND –ahora Secretaría de Descentralización de la PCM-,[15] los Gobiernos Regionales podrán establecer, por común acuerdo, Juntas de Coordinación Interregional[16] como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas, las cuales se materializan a través de convenios de cooperación, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macrorregionales.
Mediante la Ley Nº 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, publicada el 08/07/2004, se define a los incentivos como política de Estado orientadas a que los Gobiernos Regionales ejecuten acciones encaminadas a la integración física, económica, fiscal, cultural, social y política para la conformación de Regiones, de conformidad con los principios y procedimientos señalados en la Constitución Política y las leyes de la materia. El artículo 3º de la Ley 28274, modificado por la Ley Nº 28997, publicada el 03 de abril del 2007, establece que las Juntas de Coordinación Interregional están integradas por dos o más gobiernos regionales y gobiernos locales provinciales de los departamentos integrantes, y su objetivo es la gestión estratégica de integración para la conformación de regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de acuerdos de articulación macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios, y a alcanzar su integración para la conformación de regiones. Asimismo, establece que las Juntas de Coordinación Interregional integran a las municipalidades provinciales de las respectivas circunscripciones departamentales y que sus acuerdos se adoptan, al menos, por los dos tercios de sus miembros.
El artículo 6º de la referida ley, establece que las Juntas de Coordinación Interregional contarán con una Secretaría Técnica cuya sede ser fijada por consenso y puede ser rotativa.
El artículo 7º de la Ley Nº 28274, modificado por el artículo 3º de la Ley Nº 29379 (publicada el 13/06/2009), establece que son funciones de las Juntas de Coordinación Interregional, que se ejercen en el ámbito de las jurisdicciones de los gobiernos regionales involucrados, las siguientes:
a) Fijar objetivos, metas, plazos y las orientaciones estratégicas necesarias para la integración regional.
b) Formular y aprobar su Plan de Integración Regional.
c) Gestionar los recursos aportados por los gobiernos regionales integrantes, los recursos de cooperación técnica internacional y las donaciones para su inversión en los proyectos de integración regional. La unidad ejecutora de la Junta de Coordinación Interregional está a cargo de uno de los gobiernos regionales y se establece en su estatuto.
d) Gestionar estratégicamente la competitividad territorial conjunta, administrando los proyectos y programas de desarrollo interregionales, sobre la base del sistema de cuencas y corredores económicos, infraestructura y servicios para la integración regional y la constitución de regiones sostenidas.
e) Promover la integración económica, social y cultural.
f) Articular el funcionamiento de sus entidades públicas correspondientes.
g) Evaluar el proceso de integración desarrollado y, con el acuerdo de los gobiernos regionales correspondientes, solicitar al Jurando Nacional de Elecciones (JNE) convocar el referéndum respectivo.
h) Otras que defina su estatuto.
El artículo 9º de la Ley Nº 28274, establece que los proyectos de influencia interregional presentados por las Juntas de Coordinación Interregional para el financiamiento o cofinanciamiento por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) tendrán prioridad y un puntaje adicional en la evaluación frente a los presentados por un Gobierno Regional, aplicándose para tal efecto las normas del Sistema de Inversión Pública.
El artículo 15º de la Ley Nº 28274, modificado por el artículo 3º de la Ley Nº 29379 (publicada el 13/06/2009), establece que son etapas consecutivas en la conformación de regiones, las siguientes:
a) Primera etapa: creación de región
Se integran o fusionan dos (2) o más circunscripciones departamentales contiguas aprobadas mediante referéndum por las poblaciones involucradas. El referéndum se realiza luego de la aprobación del expediente técnico de la propuesta de creación de región que regula el artículo 18º de la presente Ley, dentro de los trescientos sesenta (360) días calendario siguientes a la fecha de dicha aprobación.
b) Segunda etapa: cambio de circunscripción regional de provincias y distritos
Las provincias y distritos contiguos a otra región, por única vez, pueden cambiar de circunscripción regional mediante referéndum de las poblaciones involucradas. Este referéndum se realiza en virtud de la aprobación del expediente técnico de la propuesta de cambio de circunscripción regional que regula el artículo 18º de la presente Ley, dentro de los trescientos sesenta (360) días calendario siguientes a la fecha de dicha aprobación. El contenido y el trámite que debe cumplir este expediente técnico se regulan en el reglamento de la presente Ley.
El artículo 23º de la Ley Nº 28274 establece que los proyectos presentados por las Regiones conformadas según el procedimiento señalado por la referida ley para el financiamiento o cofinanciamiento por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) tendrán el doble de puntaje en la evaluación frente a los presentados por las Juntas de Coordinación Interregional. Es pertinente anotar que el FIDE se creó mediante el artículo 53º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización;[17] posteriormente, este artículo es derogado por la Única Disposición Derogatoria de la Ley Nº 29125, publicada el 31 de octubre del 2007, norma que establece la implementación y el funcionamiento del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – FONIPREL.[18]
3.- El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – FONIPREL
Mediante el artículo 4º inciso c) de la Ley Nº 28939, publicada el 22 de diciembre del 2006, se crea el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local FONIPREL, como actividad en el Ministerio de Economía y Finanzas, siendo su finalidad el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales o gobiernos locales, pudiendo destinarse recursos de este Fondo para el financiamiento o cofinanciamiento de estudios de preinversión.
La implementación y el funcionamiento del FONIPREL se regula mediante la Ley Nº 29125, precisándose en su artículo 2º que el Fondo tiene como finalidad el cofinanciamiento de proyectos de inversión pública de los gobiernos regionales y gobiernos locales, incluyendo los estudios de preinversión, orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básicos, que tengan el mayor impacto en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema del país.
El artículo 7º de la Ley Nº 29125, establece los criterios de asignación de los recursos del FONIPREL a aplicarse en los estudios de preinversión o proyectos de inversión de los gobiernos regionales y gobiernos municipales. Tales criterios son:
a) Acceso a los servicios públicos básicos, tasa de desnutrición crónica infantil, analfabetismo y otros, proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
b) Ubicación en zonas de frontera.
c) Integración del proyecto a las prioridades establecidas en el plan de desarrollo concertado, regional o local especialmente en la lucha contra la pobreza extrema.
d) Rentabilidad social del proyecto.
e) Efectividad para solucionar el problema identificado.
f) Sostenbilidad del proyecto.
g) Grado de articulación del proyecto entre regiones o entre provincias o distritos de una misma región.
h) Proyectos de mancomunidad.
i) Monto del confinanciamiento.
j) Magnitud de los recursos provenientes de la fuente de financiamiento “Recursos Determinados” de los gobiernos regionales y locales. En el caso de gobiernos regionales también se considerarán los recursos por concepto del Fondo de Compensación Regional – FONCOR.[19]
El artículo 9º de la Ley Nº 29125, establece para efectos de desembolsos y del cofinanciamiento, que los estudios y proyectos de los gobiernos regionales y gobiernos locales tienen que participar en un Concurso.
ANALISIS DEL PROYECTO DE LEY DE LA MANCOMUNIDAD REGIONAL Y QUE MODIFICA NORMAS SOBRE JUNTAS DE COORDINACIÓN REGIONAL
Antecedentes
La Secretaría de Descentralización de la PCM, ha elaborado un Proyecto de Ley de la Mancomunidad Regional, el mismo que pretende modificar normas sobre las Juntas de Coordinación Regional con la finalidad de hacer tangibles las ventajas de la gestión conjunta, para la ejecución de proyectos y el ejercicio de funciones, en el marco del proceso de regionalización.
Un primer inconveniente se suscita en la denominación de “Mancomunidad”, toda vez que mediante Ley N° 29020, publicada el 29 de mayo del 2007, se establece el marco jurídico para el desarrollo y promoción de las relaciones de asociatividad municipal, previstas en el artículo 124° de la ley N° 27972,[20] a través de la herramienta de la Mancomunidad Municipal. La propia Secretaría de Descentralización sugiere como alternativa el término “Comunidad Regional”.
Para efectos de la propuesta, se tienen en cuenta los siguientes antecedentes:
– La Octava Política de Estado del Acuerdo Nacional, referida a la descentralización política, económica y administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenido del país, expresa el compromiso de construir un sistema de autonomías políticas, económicas y administrativas, basado en la aplicación del principio de subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, con el fin de fortalecer estos últimos y propiciar el crecimiento de sus economías; asimismo, propone como un objetivo del Estado, favorecer el asociacionismo intermunicipal e interregional para el tratamiento de temas específicos y fomentar mecanismos de compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole, de acuerdo al grado de pobreza de cada región.
– El referéndum para la conformación de regiones, con cinco (05) propuestas de los gobiernos regionales que representaban a 16 departamentos. a) Ancash – Huánuco – Junín – Lima Provincias – Pasco; b) Ayacucho – Huancavelica – Ica; c) Tacna – Arequipa – Puno; d) Apurímac – Cusco; y e) Tumbes – Piura – Lambayeque; de los cuales sólo en Arequipa hubo resultado favorable.
– El análisis de los resultados en la “Encuesta Nacional sobre la Percepción Ciudadana del Proceso de Descentralización y el Referéndum para la Conformación de Regiones realizado en Octubre del 2005”, efectuada por el Instituto Cuanto, que refleja que la falta de información fue la razón principal por la que ganó el NO en el referéndum y que más de la mitad de los encuestados señalaron no haber recibido información sobre el proceso de conformación de regiones.[21]
– El proceso de integración territorial y política contemplado en el artículo 190° de la Constitución Política[22] y el artículo 8°, numeral 14 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867.[23]
– Las veinte medidas del denominado “Shock Descentralizador”, anunciadas el 18 de octubre del 2006 por Alan García Pérez, dos de ellas vinculadas a la promoción de integración territorial; una que propone la creación de regiones piloto con la finalidad de avanzar con la experiencia de gestión interregional y la otra, que “democratiza” la conformación de las Juntas de Coordinación Interregional, pues permite la participación de las municipalidades provinciales en estos ámbitos territoriales.
– La fusión por absorción del Consejo Nacional de Descentralización – CND, a la Presidencia del Consejo de Ministros – PCM, aprobada mediante Decreto Supremo N° 007-2007-PCM, creándose la Secretaría de Descentralización. Asimismo, mediante Decreto Supremo N° 063-2007-PCM, se aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, asignándosele a la Secretaría de Descentralización, una responsabilidad política y técnica, directa, en la conducción y dirección del proceso de descentralización.
– La Secretaría de Descentralización como órgano encargado de dirigir y conducir el proceso de descentralización, ha expedido resoluciones que formalizan la conformación de las Juntas de Coordinación Interreigonal: JCI – “Consejo Interregional amazónico” – “CIAM”, JCI – “Consejo Interregional Centro Sur” – “CENSUR”, y JCI “Del Norte y Oriente” – INTERNOR; en los tres casos con la incorporación de nuevos miembros.
– En base al “Shock Descentralizador” los presidentes de los gobiernos regionales de Amazonas y San Martín tomaron la iniciativa de suscribir un Acuerdo de Intención para conformar la Región Piloto “Amazonas – San Martín”, el 12 de diciembre de 2007. En la propuesta de funcionamiento operativo, se han identificado los siguientes proyectos priorizados:
a) Carretera Interregional Balsas – Chachapoyas – Rodríguez de Mendoza – Omia – Soritor – Moyobamba.
b) Interconexión Hidroenergética Amazonas – San Martín.
c) Arquitectura Gubernamental (Convenio Perú – Canadá).
d) CircuitoTurístico Amazonas – San Martín (Kuelap, Gran Pajatén y el Gran Saposoa)
– Con fecha 20 de diciembre del 2008, se firma el Acuerdo de Intención para la conformación de la Región Piloto Ancash – Huánuco – Ucayali. A la fecha vienen elaborando su expediente técnico de integración con asistencia técnica de la Secretaría de Descentralización.
– La Secretaría de Descentralización ha promovido la realización de Conferencias Intergubernamentales, con el objetivo de definir compromisos a nivel de políticas nacionales y regionales para la gestión de los proyectos emblemáticos de carácter productivo, en los departamentos de Amazonas, La Libertad y San Martín. Estas se realizaron en Lima el 25 de febrero y el 15 de julio de 2010.
Objeto
El proyecto busca regular el funcionamiento de la Comunidad Regional o Mancomunidad Regional y modifica normas sobre Juntas de Coordinación Interregional, tiene por objeto desarrollar el régimen de la Comunidad Regional o Mancomunidad Regional en lo referido a principios, fines, constitución, actos de administración y administrativos, relaciones de coordinación, cooperación y colaboración, organización, funcionamiento, asignación de personal, condición presupuesta, recursos e incentivos.
La Comunidad Regional o Mancomunidad Regional tiene la finalidad de optimizar la gestión conjunta entre los gobiernos regionales, abrir escenarios y posibilidades para la creación progresiva de Regiones reales, en el marco de funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional y la implementación de las políticas de descentralización y regionalización.
No se pretende crear un nivel de gobierno, sino una herramienta de gestión regional como mecanismo de articulación de recursos y capacidades, orientado a la conformación de regiones. La Comunidad Regional, resultado del acuerdo de gobiernos regionales, como un mecanismo de coordinación de carácter temporal con la finalidad de hacer tangibles las ventajas de la gestión conjunta, para la ejecución de proyectos y el ejercicio de funciones compartidas.
Tipos de Mancomunidad o Comunidad Regional
a) Regional Económica.- Es el acuerdo de gobiernos regionales, con el objeto de cofinanciar la elaboración de estudios de preinversión, y la ejecución de proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura de alcance interdepartamental o interregional o interregional. Podrán participar las mancomunidades municipales, las municipalidades y las universidades, dentro del ámbito territorial de la Mancomunidad Regional Económica, así como las entidades públicas del gobierno nacional, y las entidades privadas y de cooperación internacional. Tiene como fin la promoción del desarrollo económico regional en base a las relaciones intergubernamentales.
b) Regional de Integración.- Es una entidad pública del nivel de gobierno regional, con personería jurídica de derecho público, constituida a partir del acuerdo de gobiernos regionales colindantes, como un mecanismo de coordinación de carácter temporal, que tiene por objeto la prestación conjunta de servicios y la ejecución conjunta de proyectos de inversión pública. Es una fórmula de asociación de gobiernos regionales más próxima a la integración territorial, administrativa y política; se expresa en el ejercicio de competencias y funciones de orden regional, para desarrollar experiencias de gestión en aquellas materias que gradualmente pueden generar legitimidad del proceso. Tiene como fines la promoción del desarrollo humano y la generación de experiencias de gestión conjunta que muestren los beneficios del proceso de regionalización.
Principales caracteres jurídico de la Comunidad Regional de Integración
(i) Viabilidad
Las Comunidades Regionales han sido entendidas como un referente para la conformación definitiva de regiones. Su desempeño dentro de los plazos prefijados pero susceptibles de ser ampliados, debe permitir la identificación de los problemas y también de los logros de un proceso de regionalización que es complejo.
Debe encuadrarse por objetivos relacionados con la descentralización y el desarrollo humano. En la gestación de estas entidades resulta fundamental considerar el tratamiento de cuencas, circuitos y ejes económicos, paralelamente al manejo de las jurisdicciones administrativas departamentales.
La gestión de la Comunidad se justifica porque reduciría los costos de transacción de servicios y generaría ventajas de escala cuando se ejecuten programas o proyectos concretos, de interés compartido: carreteras de articulación de mercados, sistemas de riego, manejo de cuencas. La Comunidad Regional, aún en su perspectiva transitoria, representa un avance en la finalidad de revertir fraccionamiento económico y administrativo configurado por la existencia de 26 Gobiernos Regionales, 195 Municipalidades Provinciales y 1639 Municipalidades Distritales.
(ii) Naturaleza Jurídica
La Comunidad Regional de Integración es una entidad pública, con personería jurídica de derecho público, que se forma por el acuerdo de gobiernos regionales, como un mecanismo de coordinación de carácter temporal, con los fines de promover el desarrollo humano y generar experiencias de gestión conjunta que muestren los beneficios del proceso de regionalización, en el marco del proceso de regionalización.
Se encuentra dentro del nivel de gobierno regional. Tiene autonomía economía y administrativa para el ejercicio de las competencias y funciones que le sean delegadas, y está sujeta a los sistemas administrativos del Estado acorde a sus especiales necesidades de funcionamiento.
(iii) Competencias y funciones
Tiene autonomía presupuestal y administrativa, en el marco de las competencias y funciones que le sean delegadas para el desarrollo de su objeto. Para estos fines emitirán actos administrativos y de administración, de conformidad a lo establecido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
(iv) Condición Presupuestal
Se propone la condición de pliego, con autonomía presupuestal, de utilidad por las siguientes razones:
a) Recursos adicionales para proyectos de inversión de alcance inter departamental (artículo 5°, numeral 5.2, de la Ley N° 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto).
b) Responsabilidad única en la decisión de la gestión del presupuesto (artículo 7°, numeral 7.1 de la Ley N° 28411, Ley del Sistema Nacional del Presupuesto).
(v) Procedimiento de constitución
a) Carácter voluntario
Surge como entidad regional de cooperación voluntaria entre gobiernos regionales, es decir, se crea a partir de la iniciativa y de común acuerdo entre todos sus miembros.
b) Continuidad territorial
Se precisa que los gobiernos regionales en continuidad territorial podrán integrar una Comunidad Regional o Mancomunidad Regional.
c) Los problemas regionales podrán participar en solo una Comunidad Regional o Mancomunidad Regional
La Comunidad Regional o Mancomunidad Regional representa una propuesta de gestión intergubernamental a nivel regional, orientado a la conformación de una región definitiva. El sentido de la Comunidad o Mancomunidad Regional, de acuerdo al plan de integración, alberga la posibilidad de integración territorial, política y administrativa, para los gobiernos regionales intervinientes.
d) Su finalidad es pública
El cumplimiento del objeto de la Comunidad o Mancomunidad Regional, tanto para el ejercicio de funciones delegadas, así como para la prestación de servicios o la ejecución de proyectos u obras de inversi{on pública, tienen naturaleza pública.
Funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional
Constituyen espacios de coordinación en los que se gestiona el proceso de articulación y conformación de regiones, y la representación de los gobiernos regionales ante el Consejo de Coordinación Intergubernamental; formulando y propiciando planes, programas, proyectos, propuestas y acciones conjuntas e integradoras, gestión regional descentralizada y concertada, a través de una organización flexible, dinámica, técnica y muy calificada. Contribuye a que las economías regionales sean competitivas y sirvan de soporte a la mejora de las condiciones de vida de la población, procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macro-regionales, que tendrán una red macro-regional conectada y eficiente de ciudades, con mercados articulados a las áreas productoras, dotadas de tecnología e infraestructura (turística, de riego, canales y similares), vías de primer nivel, plataforma logística integrada, apoyada por redes de energía, acceso a la comunicación digital y una red hospitalaria y de educación superior bien distribuida en el territorio.
El proyecto pretende perfeccionar el marco normativo que regula el funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional, pues, aún cuando se ha aprobado la Ley N° 29379, Ley que modifica la legislación en materia de regionalización, subsiste una debilidad en la definición de la condición jurídica y presupuestal para estas entidades. Se propone la calificación de entidad pública a la Junta de Coordinación Interregional; lo cual hará posible aplicar las normas del Sistema Nacional de Presupuesto para que los gobiernos regionales y el Poder Ejecutivo puedan asignar presupuesto o aportes, mediante transferencias financieras, que sustentarán el funcionamiento, el ejercicio de funciones, o la ejecución de los proyectos u obras de inversión pública.
(i) Condición administrativa – Programa
La Junta de Coordinación Interregional, tendría una personería de derecho público, con el trámite de su inscripción en el Registro administrado por la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Con el devenir del trabajo institucional se podría requerir la asistencia de un equipo administrativo de soporte para el desarrollo de los objetivos y actividades de la Junta de Coordinación Interregional; se propone iniciar el trámite de creación de un Programa adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Bajo esta posibilidad, se puede asignar el funcionamiento administrativo y presupuestal, a cargo de una de las unidades ejecutoras de la Presidencia del Consejo de Ministros.
(ii) Condición presupuestal – Unidad Ejecutora
Adicionalmente, el Consejo Directivo de la Junta de Coordinación Interregional, podrá solicitar al Presidente del Consejo de Ministros, el inicio del trámite para el reconocimiento de Unidad Ejecutora, ante el Ministerio de Economía y Finanzas; siempre y cuando la magnitud de las operaciones financieras y el presupuesto involucrado, en el financiamiento de los proyectos de inversión pública u obras públicas, ameriten una administración especializada para el manejo de los recursos asignados a la Junta de Coordinación interregional.
Coexistencia de la Comunidad o Mancomunidad Regional y la Junta de Coordinación Interregional
La Comunidad o Mancomunidad Regional se diferencia de la Junta de Coordinación Interregional, ésta se constituye como un espacio de concertación orientado a tareas de planificación del desarrollo regional y a la integración, como visión, siempre en el largo plazo. Las Comunidades Regionales son también espacios comunes de concertación, complementarios al trabajo de las Juntas de Coordinación Interregional, orientado a la conformación de regiones definitivas, en un plazo identificado en su Plan de Integración.
Se diferencia también de la lógica establecida para la Mancomunidad Municipal; en ésta se tiene una vocación de permanencia con el fin de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, mediante la generación de economías de escala en el manejo de recursos, para la prestación de servicios y ejecución de proyectos. En la Comunidad o Mancomunidad Regional también se persigue este objeto en el nivel regional, pero se suma el objetivo fundamental, cuál es, la integración territorial y política, en el mediano plazo; se diría que tiene una vigencia limitada en el tiempo para dar paso a la formación de una región definitiva.
El Proyecto de Ley expresa que los gobiernos regionales pueden participar en diferentes Juntas de Coordinación Interregional; pero a su vez, la iniciativa para formar una Comunidad o Mancomunidad Regional debe corresponder a la propuesta de integración, que aquella haya previsto y acordado en el proceso de planificación de la integración macrorregional. Por esta razón, se precisa que los gobiernos regionales deben participar en una sola propuesta de Comunidad o Mancomunidad Regional; pues esta alternativa tendría mayor probabilidad de integración, de acuerdo a las opiniones y acuerdos de los actores políticos y sociales.
Proceso de Integración Regional
En tanto, se manifieste una voluntad inmediata para la conformación de regiones, la Ley N° 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones establece un mecanismo de coordinación entre gobiernos regionales para desarrollar acciones estratégicas orientadas a la integración regional, cuál es, la Junta de Coordinación Interregional.
En esta Ley especial que regula el proceso de regionalización, como tal debiera sumarse la mención genérica de la Comunidad o Mancomunidad Regional a la Junta de Coordinación Interregional; ambas como mecanismos de coordinación complementarios orientados a fomentar la creación de regiones.
Así, se propone la modificación del Título II de la Ley N° 28274, con la incorporación del Capítulo III, referido a las Comunidades o Mancomunidades Regionales.
Funcionamiento del Fondo de Promoción a la Integración Regional y Local – FONIPREL
La Ley N° 29125, considera como criterio de asignación de recursos en el Fondo de promoción a la Inversión Regional y Local – FONIPREL, entre otros, el grado de articulación del proyecto entre regiones entre provincias. Se advierte que el fomento a la integración territorial tiene vigencia en esta norma, pero es necesario asociarlo al proceso de regionalización, previsto en la etapa inicial del proceso de la descentralización y establecido en la Ley N| 28274, Ley de Inventivos para la Integración y Conformación de Regiones. De esta manera, al haberse eliminado el Fondo de Intergubernamental para la Descentralización – FIDE, es necesario restablecer de manera expresa un incentivo económico para fomentar la integración territorial.
En este sentido, el Proyecto de Ley propone la modificación de los artículos 2° y 7° de la Ley N° 29125; estableciendo también como beneficiario de los recursos del FONIPREL a las Comunidades Regionales. Asimismo, se propone incluir entre los criterios de asignación de recursos, el grado de articulación de un proyecto, entre regiones conformadas o departamentos, entre provincias o distritos, de un mismo departamento o región conformada; y los proyectos presentados por la Junta de Coordinación Interregional, Comunidad Regional o Mancomunidad Regional y Mancomunidad Municipal.
En el caso de los proyectos de articulación, entre regiones conformadas o departamentos, entre provincias o distritos de un mismo departamento, en que la participación del Estado a través de la inversión pública en la provisión de infraestructura básica y económica, constituye un factor dinamizador de la economía regional, y este procedimiento sirve de base para que el sector privado tenga más oportunidades de competitividad en el mercado de bienes y servicios.
De otro lado, se propone la modificación del artículo 23° de la Ley N° 28274, a efecto de considerar la gradualidad de los beneficios en el FONIPREL, que va desde los Gobiernos Regionales, las Juntas de Coordinación Interregional, Comunidades Regionales a Gobiernos Regionales de Regiones.
Sobre la participación del órgano rector en materia de descentralización
En el proceso de conformación de una Comunidad o Mancomunidad Regional, tiene que acompañarse la atribución de potestades administrativas, entre ellas, la condición de pliego presupuestal; el Proyecto de Ley propone la creación de una Comunidad Regional o Mancomunidad Regional sólo mediante decreto supremo.
La Secretaría de Descentralización debe pronunciarse, necesariamente, sobre el proceso y la viabilidad de los proyectos de integración; no habría paternalismo, ni centralismo, sino coherencia, consistencia y unidad en la Política del Estado, en materia de descentralización. No existiría una vigilancia o control en el ejercicio de funciones, o vulneración de autonomías; en realidad el proceso es de responsabilidad también de la Secretaría de Descentralización, en su condición de órgano rector del proceso de descentralización.
La presentación de informes sobre el cumplimiento del Plan de Integración responde, más que a una formalidad, a la necesidad de información que debe proporcionarse a la sociedad en general; los avances del proceso deben informarse a la población y a las autoridades locales involucradas en el ámbito territorial de la Comunidad o Mancomunidad Regional.
Propuesta de creación de Regiones
El proyecto propone adicionar el inciso e) al numeral 16.1., artículo 16° de la Ley N° 28274 modificada por las Leyes N° 28481 y N° 28997, como nuevo supuesto para presentar propuestas de creación de Regiones. Con este nuevo supuesto, las Comunidades Regionales podrán proponer la creación de una región, en base a la recomendación de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, los Acuerdos de Consejo de los gobiernos Regionales involucrados y la opinión favorable de los Consejos de Coordinación Regional de los Gobiernos Regionales que las conforman.
CONCLUSIONES:
– A ocho años del actual Proceso de Descentralización, aún no se puede materializar el mandato constitucional de creación de regiones, establecido en el artículo 190° primer párrafo de la Constitución Política vigente.
– Pese a que la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización, establece que el Proceso de Descentralización es Dinámico, no se ha culminado con la asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel central a los gobiernos regionales y locales. Asimismo, no se vienen cumpliendo las etapas del proceso de descentralización en forma progresiva y ordenada.
– La dirección y conducción del Proceso de Descentralización, no ha tenido continuidad y coherencia, ya que durante los primeros cuatro años estuvo a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (CND) y los segundos cuatro años a cargo de la Secretaría de la Descentralización de la PCM.
Huacho, 13 de Diciembre del 2010
[1] El artículo 30º numeral 2 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización (publicada el 20/07/2002), establece que la regionalización se orienta a la constitución de regiones sostenidas, en base al sistema de cuencas y corredores económicos naturales, articulación espacial, infraestructura y servicios básicos, generación efectiva de rentas, y que reúnan los elementos y requisitos señalados en los Artículos 28º y 29º de esta Ley.
[2] El texto original del Artículo 188º de la Constitución Política del Perú (1993), señalaba: “La descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país”.
[3] El artículo 3º de la Ley de Bases de la Descentralización (publicada el 20/07/2002), establece que la finalidad de la descentralización es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población.
[4] El artículo 4º inciso a) de la Ley de Bases de la Descentralización, establece como principio general de la descentralización, el ser permanente, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.
[5] El texto original del Artículo 189º de la Constitución Política del Perú (1993), señalaba:”El territorio de la República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuya circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada”.
[6] El texto original del Artículo 190º de la Constitución Política del Perú (1993), señalaba: “Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripción”.
[7] Según el artículo 28º de la Ley de Bases de la Descentralización, las regiones son unidades territoriales geoeconómicos, con diversidad de recursos, naturales, sociales e institucionales, integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo, especialización y competitividad productiva, sobre cuyas circunscripciones se constituyen y organizan gobiernos regionales.
[8] Según el artículo 29º numeral 1 de la Ley de Bases de la Descentralización, modificada por la primera disposición modificatoria de la Ley Nº 28274, Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (publicada el 09/07/2004) y después por Ley Nº 29379 (publicada el 13/06/2009), establece que la conformación y creación de regiones requiere que se integren o fusionen dos o más circunscripciones departamentales contiguas. La propuesta de integración se aprueba mediante referéndum convocado para tal fin.
[9] El artículo 29º de la Ley de Bases de la Descentralización modificado por la Ley Nº 29379, publicada el 13/06/2009, en cuanto a conformación de regiones, establece lo siguiente: 1) La creación de regiones requiere la integración de dos (2) o más circunscripciones departamentales contiguas. La propuesta de integración se aprueba mediante referéndum convocado para tal fin; 2) Las provincias y distritos contiguos a una región creada pueden cambiar de circunscripción regional mediante referéndum que apruebe la propuesta de incorporación; 3) Los referéndum son convocados por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y organizado y conducido por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Surten efecto cuando alcanzan un resultado favorable de cincuenta por ciento (50%) más uno (1) de los electores de la circunscripción consultada; 4) Aprobada la creación de la región, el Poder Ejecutivo remite el proyecto de ley correspondiente al Congreso de la República para su aprobación en un plazo no mayor de treinta (30) días; 5) Las autoridades de las regiones creadas son elegidas en la siguiente elección regional; 6) No procede un nuevo referéndum para la misma consulta de conformación de regiones, sino hasta después de cuatro (4) años. El referéndum para cambio de circunscripción se convoca por única vez; 7) Los gobiernos regionales de la región creada constituyen comisiones de integración de las administraciones regionales; 8) Dos (2) o más gobiernos regionales que forman una Junta de Coordinación Interregional, que están de acuerdo con conformar una región, podrán solicitar la convocatoria de referéndum respectivo; 9) Las propuestas para formar regiones tienen como documento orientador el Plan de Regionalización, que es aprobado mediante decreto supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros. Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Descentralización y en coordinación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), formular dicho Plan Nacional en el plazo de ciento veinte (120) días hábiles e informar a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República el cumplimiento de lo dispuesto en el presente numeral; 10) La capital de la República no integra ninguna región.
[10] El artículo 31º de la Ley de Bases de la Descentralización, señala que el gobiernos regional es ejercido por el órgano ejecutivo de la región, de acuerdo a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la Constitución Política, la presente Ley y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
[11] El texto original del Artículo 191º de la Constitución Política del Perú (1993), se refería a las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a Ley, como órganos de gobierno local.
[12] El texto original del Artículo 192º de la Constitución Política del Perú (1993), se refería a las municipalidades.
[13] La Segunda Disposición Transitoria de la Ley de Bases de la Descentralización, fue modificada mediante Ley Nº 29379 publicada el 13/06/2009, quedando la Segunda Etapa: Consolidación del Proceso de Descentralización, de la siguiente manera: (I) Formulación de un Plan de Inversión Descentralizada que se aprueba por decreto supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros; (II) Difusión amplia del Plan Nacional de Regionalización y de las propuestas y alternativas de regiones, de sus ventajas y beneficios para el desarrollo regional y nacional; (III) Promoción y asistencia técnica para la conformación de regiones sostenibles. Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Descentralización, brindar la asistencia respectiva.
[14] “(…) con la modificación realizada por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, mediante la cual la transferencia de competencias sectoriales se inició el año 2004, se ha modificado el carácter consecutivo de las etapas previstas en la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, ya que no se transferirán a las regiones propiamente tales –es decir, a aquellas integradas- las competencias sectoriales sino que esta transferencia podrá verificarse en los Gobiernos Regionales sobre base departamental”. En: FRIZ BURGA, Johnny Zas (2008). LA CONTINUIDAD CRITICA Balance del diseño normativo e institucional del actual proceso peruano de descentralización política (2002-2008). Pág. 99
[15] “Mediante Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM (publicado el 25/01/2007), se aprobó la fusión del CND con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), bajo la modalidad de fusión por absorción, correspondiéndole a la PCM la calidad de entidad incorporante.
El citado Decreto Supremo dispuso que toda referencia normativa relacionada con el CND o con sus funciones será entendida como hecha a la PCM; estableció el procedimiento para la transferencia de partidas hacia la PCM, así como la modificación del Reglamento de Organización y Funciones de la PCM, la adecuación de los documentos de gestión de la PCM, la adecuación de cargos y la desactivación y extinción del CND.
El Reglamento de Organización y Funciones de la PCM fue modificado incorporando como función de ésta la de dirigir y conducir el proceso de descentralización e incluyendo como órgano de línea a la Secretaría de Descentralización, estableciéndose que esta última es el órgano de dirigir y conducir el proceso de descentralización.
El artículo 13 de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27568, establece la fusión, entre otros, de organismos públicos descentralizados mediante Decreto Supremo. La norma establece que “en los casos de entidades que constitucionalmente se rijan por Ley Orgánica, su fusión se dará por una norma de igual jerarquía.”.
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización establece –artículo 23- que el CND es un organismo independiente y descentralizado, adscrito a la PCM. El CND fue concebido con las características de un organismo constitucionalmente autónomo. Sin embargo, al ser un organismo nuevo y no estar considerado en la Carta Política vigente, el CND creado fue adscrito a la PCM.
El Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM -una norma administrativa- derogó parcialmente una Ley Orgánica del Congreso Nacional, afectándose el principio de jerarquía de las normas jurídica, no obstante este Decreto Supremo se sustenta en el artículo 13 de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. En: FRIZ BURGA, Johnny Zas (2008). Ob. Cit. Págs. 92 y 93
[16] Según el artículo 3º numeral 1 de la Ley Nº 28274 modificado por Ley Nº 28897 (publicado el 03/04/2007), las Juntas de Coordinación Regional: 1) Están integradas por dos o más gobiernos regionales y gobiernos locales provinciales de los departamentos integrantes; y su objetivo es la gestión estratégica de integración para la conformación de regiones sostenidas y la materialización de acuerdos de articulación macrorregional, mediante convenios de cooperación dirigidos a conducir los proyectos productivos y de servicios, y a alcanzar su integración para la conformación de regiones; 2) Integran a las municipalidades provinciales de las respectivas circunscripciones departamentales. Estas Juntas se disuelven por acuerdo de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales que las conforman; 3) Los acuerdos de las Juntas de Coordinación Interregional se adoptan, al menos, por los dos tercios de sus miembros.
[17] Artículo 53º.- Fondo Intergubernamental para la Descentralización
53.1. Créase el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), destinado a promover para la Descentralización (FIDE), destinado a promover el financiamiento y confinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno, cuya administración estará a cargo del Consejo Nacional de Descentralización.
53.2. El FIDE se constituye inicialmente con los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la presente Ley.
[18] DISPOSICIÓN DEROGATORIA
ÚNICA.- Derogación del artículo 53º de la Ley Nº 27783
Deróguese el artículo 53º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y todas las normas y disposiciones legales y administrativas, generales y específicas, sin excepción, que se oponen o limiten la aplicación de la presente Ley.
[19] Cabe señalar que el Fondo Compensación Regional FONCOR, se constituyó por mandato del artículo 39º de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización. Este fondo se conforma con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional y los provenientes del proceso de privatización y concesiones, de acuerdo a lo establecido en la Tercera Disposición Complementaria de la presente Ley. El Ministerio de Economía y Finanzas con la opinión favorable del Consejo Nacional de Descentralización – CND, aprueba los índices de distribución, previendo la transferencia de los recursos en la forma y plazos establecidos bajo responsabilidad (sic).
[20] Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, publicada el 27 de mayo del 2003
Artículo 144°.- Relaciones entre municipalidades
Las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno.
[21] INSTITUTO CUANTO: “Encuesta Nacional sobre la Percepción Ciudadana del Proceso de Descentralización y el Referéndum para la Conformación de Regiones realizado en Octubre del 2005”, Volumen I; 2006; p. 192.
[22] Artículo 190°.- Regiones y proceso de regionalización
(…).
Mientras dure el proceso de integración, dos o más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí. La ley determinará esos mecanismos”.
[23] Artículo 8°.- Principios rectores de las políticas y la gestión regional
(…)
14. Integración.- La gestión regional promueve la integración intrarregional e interregional, fortaleciendo el carácter unitario de la República. De acuerdo con este principio, la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macrorregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva.
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